Когда владельцам заводов надо заплатить за снос жилых домов по соседству

Если объект, в пользу которого подлежит установление ЗОУИТ, существует, то неустановление границ такой зоны неизбежно порождает конфликт. Собственник недвижимости рискует лишиться своих построек, если рядом с его участком существует объект, из-за которого в будущем установят зону с особыми условиями использования территории.

Однако этот конфликт может стать еще большей проблемой для зоуитария, если за снос придется платить компенсацию соседу. На сегодня, если ЗОУИТ не установлена до 1 января 2025 года либо не были установлены границы такой зоны, такая зона и ее границы должны быть установлены в срок не позднее 1 января 2028 года.

Законодатель не дал объяснения такой двойной даты, где на первую никто не обращает внимание. Может, поэтому Верховный суд указал в кассационном определении от 30 марта 2022 года, что имеет значение только последняя дата. То есть принудить внести координаты ЗОУИТ можно только после 1 января 2028 года.

До недавнего времени существовала практика того, как зоуитарии обращаются в суд с требованием изменить, прекратить или установить ЗОУИТ. Сделать это могли и заинтересованные органы государственной власти или органы местного самоуправления, но до января 2025 года. В основном этим занималась прокуратура. Такое право законодатель прописал в п. 16.2 ст. 26 федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», далее — Закон № 342-ФЗ (см., например, решения Ясногорского районного суда Тульской области от 29.12.2020, Демидовского районного суда от 08.12.2020 по делу № 2А-362/2020, Павинского районного суда от 18.08.2020 по делу № 2а-111/2020).

Установить ЗОУИТ суд мог в редких случаях и по заявлению граждан. В моей практике есть решение суда об установлении водоохранной зоны одной из рек в РФ (решение Ленинского районного суда города Ульяновска от 13.08.2020 по делу № 2а-3090/2020).

Установить границы ЗОУИТ могут только зоуитарии

ВС рассмотрел дело, в котором отказал прокуратуре в праве до 1 января 2028 года заявлять требования установления ЗОУИТ или отражать их границы в ЕГРН (кассационное определение СК по административным делам от 30.03.2022 № 41-КАД22-1-К4). Таким образом, установить границы ЗОУИТ сегодня могут только зоуитарии. При этом отсутствие их обязанности установления ЗОУИТ на кадастре не лишает зоуитариев права это сделать. Попытку законодателя выстроить такую систему распределения ответственности судья Конституционного суда Гаджиев назвал системой распределения ущерба, основанной «на началах риска, а не на началах вины» (см. мнение судьи Конституционного суда Г.А. Гаджиева к постановлению КС от 03.07.2019 № 26-П).

Однако зоуитарии не спешат определять границы зон с особыми условиями. И законодатель в очередной раз отложил срок, до которого ЗОУИТ должны быть установлены в обязательном порядке, не став механизмом разрешения конфликтов. Рассмотрим проблему детально.

Снос построек в границах ЗОУИТ неизбежен

Возникают ЗОУИТ около особых объектов: антропогенных (например, заводов, трубопроводов, объектов культурного наследия) или природных (водоемов, лесов и др.). Устанавливают границы таких зон, чтобы защитить жизнь и здоровье граждан, обезопасить объекты транспорта и связи, сохранить объекты культурного наследия, окружающую среду и обеспечить безопасность государства. Именно эти цели объясняют, почему ЗОУИТ преобладают над правом собственности на соседние земельные участки. Из-за режима ЗОУИТ у собственников соседних участков появятся ограничения в том, как они могут использовать землю. Ограничения могут выразиться как в смене назначения таких участков, реконструкции построек, так и в сносе построек, изъятии земельных участков.

На данный момент большинство конфликтных случаев из-за ограничений от ЗОУИТ связаны с участками, которые используют или планируют под жилье. А это, как правило, несовместимо с ограничениями большинства ЗОУИТ.

Конституционный суд подтвердил, что ограничения от установления ЗОУИТ всегда будут преобладать над правом собственности на соседние участки. Вопрос только в том, будут ли выплачивать возмещение владельцам соседних участков. Свою позицию суд обозначил в деле о сносе индивидуального жилого дома в границах охранной зоны газопровода. Собственники защищались доводом о том, что постройку нельзя признать самовольной. Суд указал, что объект, в чью пользу установили ЗОУИТ, может быть опасен для окружающих, поэтому сносить постройки в этой зоне необходимо вне зависимости от добросовестности лица, которое их построило (постановление КС от 11.11.2021 № 48-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 32 Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Ю.В. Тихонова).

Регулятор не торопится устанавливать границы ЗОУИТ

Очевидно, что у регулятора имеет место конфликт интересов. С одной стороны, государству во многих случаях предстоит за бюджетный счет выплачивать компенсации собственникам земельных участков и построек, попавших в границы ЗОУИТ. С другой стороны, именно государство определяет сроки установления ЗОУИТ, которые постоянно им откладываются. Такой конфликт интересов неизбежно приведет к сокращению числа ЗОУИТ или упрощению их режима, но пока невозможно предсказать, как именно это будет реализовано.

Правообладатели участков и построек на них вправе получить компенсацию за ущерб от того, что власти рядом установят границы ЗОУИТ. Это общее правило установлено в ст. 57.1 ЗК. С 1 января 2025 года получить компенсацию смогут и публично-правовые образования, если в границы ЗОУИТ попадут участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности.

Возместить ущерб обязаны собственники построек, из-за которых такие зоны и установили. Это могут быть и органы власти. Именно этих лиц я для удобства называю зоуитариями по аналогии с сервитуариями. Органы власти возмещают убытки, если ими было принято решение об установлении ЗОУИТ в отношении объектов, находящихся в государственной (муниципальной) собственности, а также если ЗОУИТ установлены в силу закона (водоохранные зоны, прибрежные защитные полосы, защитные зоны объектов культурного наследия).

Однако и в других случаях необходимости установления границ ЗОУИТ можно обнаружить бюджетный интерес. Например, те же трубопроводы в большинстве своем принадлежат в нашей стране государственным корпорациям. Кроме того, последствия установления ЗОУИТ могут привести к другим бюджетным расходам. Например, установление водоохранных зон предполагает, что в их границах за бюджетный счет должна быть организована центральная система ливневой канализации. Признание ЗОУИТ ранее установленной освобождает от возмещения ущерба. Реки и другие объекты, в пользу которых подлежат установлению ЗОУИТ, существовали и до образования такого государства, как Российская Федерация. Были и нормы об ограничении соседних участков. Например, в советском праве было правило о том, как наносить трассы трубопроводов на районные карты землепользования, чтобы ограничить застройки вокруг трубопроводов.

ЗОУИТ как современный термин появился в 2004 году в ст. 1 Градостроительного кодекса. И только в августе 2018 года появилась обязанность отражать границы ЗОУИТ в ЕГРН, когда их утвердили. Законодатель утвердил требование в Законе № 342-ФЗ.

Таким образом, был закреплен принцип о том, что сведения о ЗОУИТ приобретают публичный и общедоступный характер, только если их отражают на кадастре. Это важно, когда определяют самовольность постройки в границах ЗОУИТ и степень добросовестности возведения таких построек.

В Законе № 342-ФЗ законодатель сделал ряд оговорок о ЗОУИТ, границы которых ранее установили власти, но не вносили об этом сведения в кадастр. Согласно ч. 37 ст. 26 Закона № 342-ФЗ, ранее установленными признаются ЗОУИТ, в отношении которых есть сведения:

• в ЕГРН;
• в правилах землепользования и застройки (градостроительных планах);
• в публикациях об установлении ЗОУИТ с отображением границ на местности;
• в документации по планировке территории и т.п.

Ранее установленными законодатель считает ЗОУИТ, сведения о которых отсутствуют в ЕГРН, если такие зоны установили до 1 января 2025 года одним из следующих способов.

Первый способ — исполнительный орган государственной власти или местного самоуправления вынес решение об установлении ЗОУИТ.

Второй — органы исполнительной власти согласовали границы ЗОУИТ.

Третий — в нормативно-правовом акте указали границы.

Четвертый — суд вынес об этом решение (ч. 8 ст. 26 Закона № 342-ФЗ).

Определение ЗОУИТ как ранее установленных важно, чтобы исключить возмещение убытков при сносе позже возведенных построек в границах таких ЗОУИТ. В заключение хочется отметить, что «рискориентированный подход», который отметил судья Конституционного суда Г.А. Гаджиев, в должной мере не получилось реализовать. Не все риски защищены. У владельцев соседних участков нет никаких прав требовать установления ЗОУИТ, а следовательно, и компенсации. При этом их участки не изымаются, но и застраивать их с последующим сносом недобросовестно и рискованно.

В силу необязательности ЗОУИТ в границах устанавливают только те зоуитарии, кто видит свои риски. Возможности действовать оперативно нет и у них. Суды не готовы останавливать стройку на соседнем участке по иску зоуитария, оценке подлежит законность строительства в целом. Нет даже возможности отслеживать процесс подготовки к строительству. Как правило, зоуитарий узнает о строительстве в границах его ЗОУИТ, когда оно фактически уже ведется. Например, в связанных делах № А14-18392/2021, А14-14313/2021 сначала Роспотребнадзор не дал установить ЗОУИТ в границах, так как на соседний участок уже выдано разрешение на строительство жилого комплекса. А потом и суд приостановил дело об оспаривании отказа Роспотребнадзора до рассмотрения законности разрешения на строительство в этой зоне. По факту это позволило продолжить стройку. Зоуитарию придется выбирать: уменьшать свою ЗОУИТ до нуля или выплачивать компенсацию за снос многоквартирного дома, который построили на его глазах.

«Рискориентированный подход» не работает и в тех случаях, когда зоуитариями являются органы власти и затрагиваются интересы неопределенного круга лиц. Речь, например, про те же водоохранные зоны. Каждый из нас рискует при загрязнении водоемов, но сделать что-то мы не можем. Вопрос продолжения отсрочек — это вопрос политики права. И пока власти отодвигают на большой срок тот момент, когда координаты ЗОУИТ начнут устанавливать принудительно. От разных высокопоставленных лиц звучат слова, что развитие института ЗОУИТ лежит в сокращении видов таких зон или послаблении регламента для некоторых из них. Как, например, произошло с приаэродромными территориями или со вторым поясом зоны санитарной охраны источников водоснабжения. Однако, по мнению автора, такое развитие событий тем более предполагает необходимость предоставления права владельцам земельных участков, на которые накладываются ЗОУИТ, и другим заинтересованным лицам требовать установления границ таких ЗОУИТ.